Révision

Quelques explications très techniques sur les procédures de révision, à la fois actuelle et telle qu'elles résulteraient de la Constitution si celle ci entrait en vigueur.

Révision des traités actuels

Le texte pertinent est le suivant (pour consulter le texte, cliquez donc là)

Article 48 du traité sur l'Union européenne
Le gouvernement de tout État membre, ou la Commission, peut soumettre au Conseil des projets tendant à la révision des traités sur lesquels est fondée l'Union.
Si le Conseil, après avoir consulté le Parlement européen et, le cas échéant, la Commission, émet un avis favorable à la réunion d'une conférence des représentants des gouvernements des États membres, celle-ci est convoquée par le président du Conseil en vue d'arrêter d'un commun accord les modifications à apporter auxdits traités. Dans le cas de modifications institutionnelles dans le domaine monétaire, le conseil de la Banque centrale européenne est également consulté.
Les amendements entreront en vigueur après avoir été ratifiés par tous les États membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives.

Ce qui veut dire que toute modification des textes des traités passe par une négociation entre les diplomates représentant les 25 pays membres, un nouveau traité, qui doit être ratifié par tous le membres. Cela, quelle que soit l'ampleur de la modification.

Révision de la Constitution

Voyions les textes pas à pas :

Article IV -443 - Procédure de révision ordinaire

1. Le gouvernement de tout État membre, le Parlement européen ou la Commission peut soumettre au Conseil des projets tendant à la révision du présent traité. Ces projets sont transmis par le Conseil au Conseil européen et notifiés aux parlements nationaux.

La première phrase, on le voit, n'apporte pas de changement. En revanche, une petite nouveauté qui ne changera certes pas grand chose mais qui a une portée symbolique : la tranmission du projet aux parlements nationaux, ce qui implique qu'un débat de nature politique pourra s'engager, et non seulement des négociations à caractère diplomatique.

2. Si le Conseil européen, après consultation du Parlement européen et de la Commission, adopte à la majorité simple une décision favorable à l'examen des modifications proposées, le président du Conseil européen convoque une Convention composée de représentants des parlements nationaux, des chefs d'État ou de gouvernement des États membres, du Parlement européen et de la Commission. La Banque centrale européenne est également consultée dans le cas de modifications institutionnelles dans le domaine monétaire. La Convention examine les projets de révision et adopte par consensus une recommandation à une Conférence des représentants des gouvernements des États membres telle que prévue au paragraphe 3.

Ca devient nettement plus complexe : il y aura une nouvelle convention représentant les parlements nationaux, les gouvernements, les parlements et la commission. Cela n'est plus vraiment nouveau pour nous, puisque c'est ainsi qu'a été élaboré le projet de Constitution. Cette convention élabore un projet, qui est une "recommandation".

Cette recommandation aura nécessairement un grand impact, du fait de sa publicité et de son caractère politique. On l'a vu avec le projet de Constitution, qui n'a été modifé que marginalement par les Etats au cours de la phase diplomatique.

Le Conseil européen peut décider à la majorité simple, après approbation du Parlement européen, de ne pas convoquer de Convention lorsque l'ampleur des modifications ne le justifie pas. Dans ce dernier cas, le Conseil européen établit le mandat pour une Conférence des représentants des gouvernements des États membres.

Cela permet des modifications plus rapides pour les cas les moins importants. "Lorsque l'ampleur des modifications ne le justifie pas" signifie cependant clairement que le conseil européen a une totale marge de manoeuvre, au moins juridiquement. Il pourra décider de soumettre ou pas les modifications à une convention ou aller directement à la phase de négociation diplomatique.

3. Une Conférence des représentants des gouvernements des États membres est convoquée par le président du Conseil en vue d'arrêter d'un commun accord les modifications à apporter au présent traité.
Les modifications entrent en vigueur après avoir été ratifiées par tous les États membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives.

C'est la phase de négociation diplomatique, qui n'est pas supprimée, et qui est donc totalement maintenue par rapport au droit actuellement en vigueur.

Là on se dit : boudiou, mais quel est l'intérêt ? On ajoute une étape, certes sympathique, mais si on donne un tour plus politique à la révision (avec cette convention), on voit bien que la consultation de la convention n'est pas obligatoire et qu'elle pourrait d'ailleurs conduire à ralentir le processus de révision (puisqu'on a une étape supplémentaire).

Mais, le texte continue ! Un article concernant la révision succède au IV-443 qu'on vient d'étudier. Bougre ! Que dit-il ?

ARTICLE IV-444 - Procédure de révision simplifiée

1. Lorsque la partie III prévoit que le Conseil statue à l'unanimité dans un domaine ou dans un cas déterminé, le Conseil européen peut adopter une décision européenne autorisant le Conseil à statuer à la majorité qualifiée dans ce domaine ou dans ce cas.
Le présent paragraphe ne s'applique pas aux décisions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense.

Le Conseil européenne pourra donc, à l'unanimité, adopter une décision autorisant le conseil à statuer à la majorité. Il ne faut pas attendre énormément de cette clause, évidemment : on ne voit pas pourquoi, par exemple, les Anglais accepteraient qu'on statue à la majorité sur les questions fiscales, où ils savent bien qu'ils seront en minorité !

2. Lorsque la partie III prévoit que des lois ou lois-cadres européennes sont adoptées par le Conseil conformément à une procédure législative spéciale, le Conseil européen peut adopter une décision européenne autorisant l'adoption desdites lois ou lois-cadres conformément à la procédure législative ordinaire.

C'est une règle à peu près similaire à la précédente.

3. Toute initiative prise par le Conseil européen sur la base des paragraphes 1 ou 2 est transmise aux parlements nationaux. En cas d'opposition d'un parlement national notifiée dans un délai de six mois après cette transmission, la décision européenne visée aux paragraphes 1 ou 2 n'est pas adoptée. En l'absence d'opposition, le Conseil européen peut adopter ladite décision.
Pour l'adoption des décisions européennes visées aux paragraphes 1 et 2, le Conseil européen statue à l'unanimité, après approbation du Parlement européen, qui se prononce à la majorité des membres qui le composent.

Voilà une clause qui fera plaisir à Jean-Louis Debré, et qui limite encore, cependant, le pouvoir du conseil, puisqu'il lui faudra avoir de fait, l'aval des parlements nationaux.

Bon, un peu décevant cet article, même si symboliquement il apporte une idée intéressante : celle que la partie III n'est pas aussi "solide" que les parties I et II, au moins en droit.

Edit : Emmanuel me fait observer que, et c'est déjà une source de simplification, il n'y a pas de passage par la case "ratification".

Mais ça continue ! Il y a encore un nouvel article :

ARTICLE IV-445
Procédure de révision simplifiée concernant les politiques et actions internes de l'Union

1. Le gouvernement de tout État membre, le Parlement européen ou la Commission peut soumettre au Conseil européen des projets tendant à la révision de tout ou partie des dispositions de la partie III, titre III, relatives aux politiques et actions internes de l'Union.

La partie III, titre III concerne les politiques et actions internes de l'Union (marché intérieur, politique économique et monétaire, emploi, politique sociale, cohésion économique sociale et territoriale, agriculture et pêche, environnement, protection des consommateurs, transport, réseaux, énergies...). Cela exclut clairement la politique commerciale commune, donc les tarifs douaniers et l'OMC, par exemple.

2. Le Conseil européen peut adopter une décision européenne modifiant tout ou partie des dispositions de la partie III, titre III. Le Conseil européen statue à l'unanimité, après consultation du Parlement européen et de la Commission ainsi que de la Banque centrale européenne dans le cas de modifications institutionnelles dans le domaine monétaire.

Là, ça devient intéressant, parce que si on consulte le parlement, la commission, et parfois la banque centrale européenne, en revanche on se passe totalement de la phase diplomatique. Totalement, ou presque, parce que les décisions du conseil européen seront certainement négociés par des diplomates. Néanmoins, il n'y aura pas le formalisme qu'implique un traité... Ca ira donc plus vite.

Cette décision européenne n'entre en vigueur qu'après son approbation par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives.

Ca franchement, j'hésite beaucoup sur la signification à donner à cette clause. Une lecture très protectrice des Etats serait que la ratification est néanmoins nécessaire. Mais je ne pense pas que ça soit le sens de ce texte. J'avoue que j'hésite, que je suis preneur d'idées.

Edit : un lecteur signale que, pour la France, ça sera la ratification, car c'est ce que le conseil constitutionnel (compétent pour le coup !) en a décidé ainsi (décision du 19 novembre 2004, considérant 36).

3. La décision européenne visée au paragraphe 2 ne peut pas accroître les compétences attribuées à l'Union dans le présent traité.

Ce qui veut dire qu'on ne peut pas créer de nouvelles compétences à l'Europe de cette façon là. Son domaine ne s'étendra pas ainsi.

Conclusion

Vous êtes encore réveillés ? Vous avez du courage. Ma conclusion est mitigée.

1) la procédure, relativement simple à expliquer, mais relativement complexe à mettre en oeuvre de révisions des traités, devient considérablement plus complexe. On a vu qu'il y a maintenant pas mal de façons de modifier la Constitution.

2) la majeure partie du texte ne peut être modifiée que selon la procédure la plus lourde (mais donc la plus protectrice de la souveraineté de chacun des pays) : convention, puis négociation, puis ratification.

3) des avancées fort timides existent pour aller vers les procédures de droit commun au détriment des procédures d'exception, vers le vote à la majorité au détriment du vote à l'unanimité. Surtout, la IIIème partie, dans ses politiques internes, est assujettie à un statut particuliers qui permet de la modifier plus simplement.

4) Honnêtement, je suis dubitatif sur l'usage qui en sera fait et je pense qu'il y aura peu de modifications du traité par les procédures simplifiées. Ce qui est important, en revanche, c'est que ces procédures existent, justement pour permettre, lors d'un prochain gros round de révision de la Constitution, d'obtenir un élargissement des possibilités. C'est ce qui se passe avec les coopérations renforcées, dont le régime est sans cesse simplifié et élargi depuis 1993, mais qui pourtant... n'ont pas servi ! On peut ainsi arriver, progressivement, et à force de patience, à ce que les Etats abandonnent des parts toujours plus grandes de souveraineté. Mais doucement et sans trop les heurter.

Désolé pour ce trop long billet !

Comments

[Rédigé par : Quoique]

@jean Paul 4 - je trouve intéressant de pouvoir échanger des opinions, des réflexions, ... Un référendum sans doute plus qu'une élection provoque des intentions de votes similaires entre des personnes ayant que peu de points communs comme le faisait justement remarquer pikipoki (ailleur sur ce blogue), les concepteurs de publius me semble "de bonne volonté" je ne vois donc pas l'intér^t d'un post de type affrontement télévisuel entre centième couteaux.

[Rédigé par : bapt]

une clarification nécessaire....

http://ouidegauche45.canalblog.com/

[Rédigé par : Pierre]

« Si la France est la seule exception et que les Pays-Bas se prononcent en
faveur du "oui" trois jours après les Français, le 1er juin, les autres pays décideront de poursuivre le processus de ratification du traité et à la fin du processus, il sera possible de revoir la situation. »

« Peut-être qu'il y aura alors un second référendum. »

Jacques Delors
BBC radio –

[Rédigé par : Emmanuel]

@Pikipoki : "Si je comprends bien, dans le cas des décisions européennes, qui ne sont (me trompè-je?) que des accords internationaux, on se trouve dans le deuxième cas: approbation par le ministre des affaires étrangères. Et donc il n'y a pas ratification au contraire de ce que Paxatagore disait?"

Il faut distinguer deux cas.

1) Le droit dérivé européen (les règlements, les directives... adoptés dans le cadre de l'UE) n'est pas soumis à ratification : il s'applique directement dans les Etats membres.

2) Par contre la révision des traités européens (ce qu'on appelle le droit primaire) doit évidemment être ratifié avant d'entrer en vigueur.

A cet égard, la décision du Conseil européen visée à l'article IV-444 est hybride : a) c'est du droit dérivé b) qui modifie le droit primaire. Il y a ici dérogation à la procédure habituelle qui veut que toute révision des traités soit soumise à ratification dans les Etats-membres. Mais un garde fou subsiste, dans la mesure où un parlement national peut s'opposer à la révision.

"Concrètement quel est l'impact, la différence entre les deux procédures: ratification, approbation? L'approbation est-elle une procédure plus simple et rapide? Y a-t-il plus de discussions politiques lors d'une ratification?"

Sur le site du Conseil constitutionnel :

"[L]e titre VI de la Constitution fait une distinction entre deux catégories d'engagements internationaux de la France:

- les "traités", qui sont négociés et ratifiés par le Président de la République; et

- les "accords", dont le Chef de l'État est seulement informé de la négociation, et qui ne sont pas ratifiés, mais font l'objet d'une approbation par le Gouvernement (article 52).

Cette distinction, inopérante en droit international, repose sur un choix libre de l'Exécutif. Seule la procédure de négociation et d'entrée en vigueur diffère partiellement; au plan de l'application, un accord non soumis à la ratification et un traité ont exactement la même valeur juridique."
http://www.conseil-constitutionnel.fr/dossier/quarante/q11.htm

[Rédigé par : esperanza]

"Cette recommandation aura nécessairement un grand impact, du fait de sa publicité et de son caractère politique. On l'a vu avec le projet de Constitution, qui n'a été modifé que marginalement par les Etats au cours de la phase diplomatique. "
Le texte initial de la Convention a été largement modifié lors de la CIG si mes souvenirs sont bons. Dans le texte de la Convention il n'y avait pas la partie 3, et de nombreuses avancées institutionnelles ont été supprimé ou diminué notamment sous la pression des anglais.

"Pour revenir sur le traité, on ne peut raisonablement demander à des personnes qui ne le comprennent pas de voter oui, c'est (c'était) aux concepteurs de faire l'effort d'être claires, les échangent sur ce site soulignent, s'il le fallait, la complexité du texte. Etre court et claire ne veut pas obligatoirement dire simpliste."
La compréhension de ce texte n'est pas si difficile que ça(sauf pour les personnes qui éprouvent des difficultés de compréhension comme dans le cas souligné plus haut pour des raisons x ou y). Bien sûr ce n'est pas un roman mais c'est un traité international et chaquemot compte. Mais il est vrai que les concepteurs euraient pu faire un effort.

"Comment, avec un tel texte, aller vers un système fédéral (genre "Etats-Unis d’Europe") ??
Toute évolution vers le fédéralisme se heurtera au moins au veto de la, Grande-Bretagne (et pas seulement !)."
Je crois qu'il y a encore du temps pour aller vers le fédéralisme. mais on s'en rapproche un peu. Mais personnellement vu les rapports de force au sein de l'UE, je préfère que le social et le fiscal restent du ressort des Etats. Je pense qu'il faudra l'émergence d'un peuple européen.

On peut quand même noter que la procédure de ratification est un peu simplifiée donc ça va dans le bon sens.

[Rédigé par : Paxatagore]

La convention a effectivement planché sur les parties I & II, mais c'est son bureau qui a proposé la troisième partie. Les modifications apportées par la CIG étaient peu nombreuses. L'une d'elle concernait notamment la majorité qualifiée.

[Rédigé par : Adrien]

Ratification et approbation, quelle différence ? A mes yeux, cette question n’est pas la plus importante.
La question que je me pose c'est : "qui a le dernier mot en matière de révision du TCE ?" Ma réponse : dans les articles IV-443 et IV-444 c'est l'UNANIMITE DES ETATS et dans l’article IV-445 c’est la MAJORITE DES ETATS. De ce point de vue donc, l’article IV-445 est typique d’une Constitution fédérale (cf. la Constitution américaine de 1787 qui autorise l’adoption d’un amendement à la Constitution lorsqu’il est « […] ratifié par les législatures des trois quarts des États, ou par des conventions dans les trois quarts d'entre eux, selon que l'un ou l'autre mode de ratification aura été proposé par le Congrès […]» (article 5).)

[Rédigé par : Paxatagore]

non, dans IV-445, c'est AUSSI l'unanimité. Relisez bien le texte !

[Rédigé par : Adrien]

Je persiste à croire que ce n'est pas l'unanimité dans l'article IV-445.
Je lis en effet à l’alinéa 2 du § 2 de cet article : « Cette décision européenne n'entre en vigueur qu'après son approbation PAR LES ÉTATS MEMBRES, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. »
Pour en avoir le cœur net, je compare avec la procédure de l’article IV-443 où je lis à l’alinéa 2 du § 3 : « Les modifications entrent en vigueur après avoir été ratifiées par TOUS les États membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. »

[Rédigé par : Starkadr]

"les Etats membres" = "la majorité des états membres" ? oula je dois être fatigué aujourd'hui :(

[Rédigé par : Adrien]

« "Les Etats membres" = "la majorité des états membres" ? »
Je pense que chaque mot est pesé dans un texte juridique (et à fortiori quand celui-ci entend porter le nom de « Constitution ») et que, dès lors que le texte utilise expressément l’expression « TOUS » à l’article IV-443, et qu’à contrario il ne parle que de « LES ETATS MEMBRES » à l’article IV-445, il faut comprendre que nous sommes en présence de deux procédures différentes.
Après un rapide coup d’œil, je constate qu’à chaque fois qu’un article du TCE prévoit une procédure d’adoption à l’unanimité ou à la majorité qualifiée d’un quelconque acte, cela est expressément stipulé. Pour jouer sur les mots je dirais que si une procédure d’adoption à l’unanimité est requise mais n’est pas « qualifiée » comme telle dans le texte, alors nous devons en conclure que l’adoption ne se fait pas à une majorité « qualifiée »…
Il ne s’agit peut-être là que d’une interprétation du texte mais je n’arrive pas à concevoir que "Les Etats membres"= "tous les Etats membres".

[Rédigé par : Paxatagore]

Mais il est bien question d'unanimité : "le Conseil européen statue à l'unanimité" (§2, premier alinéa).

[Rédigé par : Adrien]

Je suis tout à fait d'accord avec "l'unanimité" qui est requise au stade de l'adoption du PROJET de révision par le Conseil européen. Ce qui m'intéresse depuis le début c'est de savoir qui a le dernier mot, qui décide au final de réviser le TCE.

[Rédigé par : Paxatagore]

mmm, ça se tient, mais à mon avis, les Etats feront valoir mon interprétation (unanimité) :-) !